他山之石 ｜ 以色列城镇水务管理经验与启示
本文字数：4200字
阅读时间：约11分钟
前 言
城镇水务管理关系我国社会经济可持续发展，对于推进新时代城镇高质量、绿色发展具有重要意义。以色列作为世界上淡水资源最稀缺的国家之一，通过不断探索新技术、不断优化水务管理等，已经成为城镇水务科学高效管理的典范。本文通过介绍分析以色列的城镇水资源利用现状及管理经验，以期为我国城镇水务管理提供一定参考。
Part
Ⅰ
以色列水资源利用现状
以色列国土面积21000公顷，60%的国土是沙漠。以色列全国人口900万人，人均淡水资源量为91立方米，仅为世界平均水平的1.5%％、中国人均淡水资源量的4.4%。以色列传统水资源总量非常有限，其河湖水和地下水，约占水资源利用总量的33%，无法支撑以色列国家人口和经济的高速发展。在此背景下，以色列大力鼓励、推广非传统水资源的开发利用，推动各类水资源的循环循序利用。
（１）海水淡化水。2019年，以色列的海水淡化水已经达到水资源利用总量的40%，随着技术的日趋成熟，海水淡化水已经成为以色列居民至关重要饮水水源。以色列政府还计划使用淡化水来补充日益减少的自然水资源，以期改善以色列河流、湖泊的生态环境。
（２）污水再生利用。以色列水务管理者认为，污水再生利用是相较于雨水而言更为稳定可靠的水资源，因其不会受气候变化、降雨量多寡的影响。事实也证明，城镇污水再生利用量占以色列全国用水总量的27左右，已经成为弥合以色列水资源消费需求与可用资源之间差距的主要措施。目前，以色列全国城镇污水处理主要再生用于农业灌溉，再生利用率达到了86%左右，居全球首位。
Part
Ⅱ
以色列水务管理经验
1959年，以色列颁布的《水法》规定，以色列的水资源属于国家公众财产，由国家控制，旨在满足人民和国家发展的需求。这是以色列国家管理水资源的宗旨，基于此，再加上国家系列政策引导和政府有效管理，以色列从一个淡水资源极度匮乏的国家发展成为一个可以向周边国家输送淡水资源的“富水”之国。
1
政府：做好政策制定与督导
（１）明晰的部门分工。在以色列，水务管理属于中央事权，国家负责决策水资源的取、供、用等一切与水资源有关的重大事项。以色列设立了基础设施部，下设水务监督局，主要负责以色列水资源的运营开发与修复保护、规范水的生产供应和使用、制定和执行供水规划计划、监督用水者和生产者以及生活、农业、工业等各领域水量的分配与水价制定。除此之外，环境保护部负责制定各类污水排放标准，卫生部负责饮用水水质标准的制定与监督，财政部负责税费与投资政策的制定等。
（２）对政策负责的议事决策委员会。自2007年以来，以色列水务局等各部门共同选举成立了议事决策委员会，与水务管理相关的政策制度均由该委员会具体负责。该委员会共有8名成员，1名来自水务监督局、5名来自各部委（包括基础设施部、环境保护部、卫生部、财政部、内政部）、2名来自公众代表（公众代表由基础设施部任命）。
（３）专门的水法特别审判机构。为推动《水法》中各项制度、规定的执行落地，以色列专门成立了水特别法庭。水特别法庭的职责是处理与水法相关的任何法律事务，包括审判违背水法的企业或个人、对行政处罚不服的上诉等，这为水法的实施提供了强有力的保障。
2
企业：做好政策落实与服务
（１）水务市场高度集中。以色列政府注重引导水务市场提高产业集中度，有利于推动国家政策落实、统一服务标准、提高服务效率。目前的水务企业包括1家麦科罗特国家级水公司和其他52家区域级或市级水公司（政府的最终目标是15家企业）。其中，1937年成立的麦科罗特水公司是以色列成立时间最早、规模最大的水务企业，是一家经以色列基础设施部授权并在水务局监管下运营的国有公司，其服务对象包括居民家庭、农业、工业等。该公司负责经营以色列境内约3000座水处理设施，包括自来水厂、污水处理厂、海水淡化厂等，供水总量占以色列全国用水量的70%左右，80%的以色列居民使用麦科罗特水公司提供的饮用水，该公司还负责以色列全国40%的污水处理。
（２）鼓励创新创造，提供更优质服务。以色列政府非常重视科技创新，专设创新局，对原创性、突破性技术的研发提供资金支持，其支持项目研发成本最高为50%，且由政府分担研发的风险。这大大促进了以色列水务领域的科技创新发展。最知名的２项水务技术是海水淡化技术和农业滴灌技术。以色列建设了全球最大的海水淡化厂———索瑞科海水淡化厂，并将海水淡化厂的设计建设、运行管理经验向外输出，为沿海地区的海水利用提供了更广空间。耐特菲姆滴灌公司是世界上最早开发滴灌技术的企业，其靠着“用最少的水生产更多农作物的理念，创新发明了诸多滴灌产品，改变了传统漫灌方式，让以色列成为农业出口大国，是目前最大的滴灌技术输出企业。
（３）优秀的水务行业服务平台。以色列水协会成立于2001年，是一个跨学科的专业机构，其成员包括学者、工程师和规划师、运营商、制造商、政府机构的雇员和地方当局工作人员，涉及法律、经济学、教育和传播等各个领域和专业，在搭建法律法规等政策制定的平台、推广先进技术的应用、改善水务系统与设施的运行和维护等方面发挥着重要的桥梁纽带作用。
3
人民：深入人心的节水观念
特殊的地理、气候等自然环境，决定了以色列必须加强节约用水。以色列建国初期，在《水法》中就提出“每个人都必须以最经济有效的方式来对待水”。以色列水务管理者认为，最好的节水宣传是从娃娃抓起，并让孩子将节水理念带入家庭，进而教给父母。因此，每个在以色列生活长大的孩子都从学校获得了深刻的节水教育，学校会定期发布关于节约用水的材料，每个教室都贴有“不要浪费一滴水”的海报，目的是将以色列的水危机现实带入校园，让学生们从小对水资源抱有敬意。除了向学生灌输节水理念外，学校还教授学生实用的节水技巧与方法、提供实用的节水工具，并要求学生将这些内容传导给他们的父母，将节水理念融入到每个人的日常生活、工作之中。无论是建筑内的用水器具，还是街头巷尾的绿化区域，都充满着以色列人对水资源的敬意。以色列人对每一棵植物都精心照料，将滴灌管道与传感技术结合，根据植物根部的湿度来设定补水时间、补水量，让每一滴水的作用都发挥到极致。
1
资金投入有保障
（１）各级政府积极投入。为保证饮用水供应设施、污水处理设施能够满足人口增长、经济发展的需求，为用户提供符合要求的水资源，以色列中央政府每年至少投入2.45亿美元用于供水、排水基础设施的建设运营，地方市政府也对其管理的部分供水管网、污水处理设施给予积极投资。
（２）社会资本积极参与。以色列的海水淡化厂通过政府与社会资本合作模式建设运营，资金投入均来自于私人公司。1998年以来建设了11座海水淡化厂（仍有部分正在建设），这些私人公司在海水淡化方面的总投资为19亿美元，但这些项目所产生的价值约为50亿美元，产生了极大的社会效益。海水淡化厂建成后，政府从海水淡化厂购买水，并每2个月支付一次费用，费用包含容量价格和计量价格。容量价格是根据合同中约定的工厂产量向海水淡化公司无条件支付的价格，无论实际耗水量如何，这都能确保获得资本投资回报；计量价格是指超过约定产量后的价格。
2
有利于资源节约的税价政策
以色列的水务管理者认为，低价必会增加使用量，从而带来更大风险的水危机。因此，以色列在制定与水资源相关的税价政策方面，遵循一个原则，即所有的服务都要基于实际发生成本并完全收回成本。以色列向人民承诺，收取的所有水费将全部用于国家水基础设施的建设运营上，不允许任何人挪作他用，否则将受到国家水务局的惩罚。2010年，以色列水价平均上涨了40%，水价上涨后，无论是用水量最大的农业，还是工业、生活用水，用水量都有明显减少，消费者们很快找到了适合于自己的节约用水方式，所节约的水资源量几乎是当局者多年来通过宣传教育活动而节约的水量的2倍。因此，以色列水务管理者认为，价格是最有效的节水激励措施。
Part
Ⅲ
对我国城镇水务管理的启示
习近平总书记说过，城市管理应该像绣花一样精细。城镇水务管理亦是如此，以色列将水资源的精细化管理发挥到了极致，值得我国借鉴。
（１）城镇水务政策应精准有效。一方面，针对当前城镇供水、排水与污水处理、节约用水等各领域以及规划、设计、建设、运行管理等各环节存在的问题，精准制定相应政策；另一方面，针对已有政策制定实施细则，尤其是各类政策之间的协调，如城镇污水处理排放标准与再生利用水质标准之间的衔接等，应进一步细化管理要求、操作方式，推动政策落地。
（２）加强精细化城镇节水理念与技巧的宣传。城镇水务工作需要政府、企业、百姓共同参与，尤其是城镇节约用水工作，其覆盖城市管理的很多区域、覆盖百姓生活的各个方面，体现在时时刻刻。加强精细化节约用水理念与技巧的宣传，既让节水理念深入人心，又让百姓获得实实在在的节水技巧、节水实惠，这也更有助于推动政府、企业乃至整个社会的精细化管理。
价格机制是市场机制中最灵敏、最有效的调节机制，以色列利用价格机制起到了很好节水效果，最重要的是其建立了覆盖成本的城市供水价格机制。一方面，明确谁使用谁付费的原则，让百姓认识到用水就要付费，且必须与实际发生的供水成本匹配；另一方面，要形成城市供水价格的强制调价机制，定期评估实际供水成本，只要实际成本发生变化，就应相应地调整城市供水价格。同时，按照优水高价的原则，当城市供水价格高于再生水价格时，也更有利于非常规水资源的推广利用，进一步推动城镇水资源循环循序利用的良性发展。
当前，我国城镇水务产业集中度低，带来城镇水务行业服务效率低、服务水平参差不齐、监管难度大、管理成本高等问题。我国城市面积、人口规模等都远高于以色列，建议以省为单元，大力加强我国省级城镇供水排水管理部门在行政区域内的统筹协调作用，促进城镇供水排水基础设施全省统一大市场的建立与发展，提高省级行政区域内城镇水务产业集中度；同时，充分发挥行业主管部门对各省级城镇供水排水行业发展的监管协调作用，推进全国城镇水务专业化、规范化、规模化的建设和运营管理。
往期推荐